Государственное и муниципальное управление — публичное управление. Государственное муниципальное управление это


кем потом работать? :: SYL.ru

Для многих до сих пор является загадкой, что включает в себя специальность «государственное и муниципальное управление». Каким навыкам обучают в университетах в рамках данного профиля, и самое главное – куда потом пойти работать.

Государственное и муниципальное управление: что за профессия?

Россия – это государство, обладающее своим аппаратом управления, который делится на три уровня: федеральный, региональный и муниципальный. Каждая ступень призвана решать спектр своих вопросов в рамках компетенций: от принятия законодательства, до уборки прилежащих домовых территорий в каждом отдельном городе или поселке.

Для того чтобы властные структуры работали эффективно и не нарушали закон и права отдельного гражданина, нужны высококвалифицированные кадры, обучение которых проходит именно по профилю «государственное и муниципальное управление». Выпускники данной специальности могут грамотно организовать работу властных структур, распределить бюджет, обработать обращения граждан, выровнять экономическую стабильность и многое другое.

Как появилась данная специальность?

Выражение «страной может править кухарка» давно уже неактуально и в корне неверно. Обыватели даже не предполагают, что человек, находящийся на государственной службе, должен быть глубоко подкован в различных сферах: начиная от юриспруденции и заканчивая биологией и географией, для того, чтобы принимать качественные управленческие решения.

Передовые страны уже давно готовят специалистов в этой области, в нашей стране система государственного и муниципального управления начала получать грамотных кадров только в 2000-х годах.

В то время, когда страна только поднималась с колен, не имея за спиной стабильной нормативно-правовой базы, появилась необходимость в профессионалах, которые благодаря своим знаниям и компетенциям разработают и реализуют проекты, направленные на улучшение жизни граждан и государства в целом.

Начиная с 1995 года, Министерством образования РФ было выпущено несколько стандартов для обучения на данной специальности в университетах и средних профессиональных учреждениях. Тогда люди не знали, что в себя включает государственное и муниципальное управление, кем работать, что нужно делать, поэтому шли учиться лишь единицы, на данный момент эта программа одна из самых популярных среди гуманитарных направлений.

Многие артисты, политики, общественные деятели отправляют своих детей именно на это направление из-за многогранности полученных знаний.

Куда можно пойти устраиваться после обучения?

Престиж данной работы в последнее время очень поднялся, но выбирая специальность "государственное и муниципальное управление", кем потом работать, понимают далеко не все. Какие властные структуры открыты для выпускников данного профиля?

  • Администрации разных уровней, причем это может быть и администрация президента.
  • Различные исполнительные органы: комитеты, отделы, управления, занимающиеся вопросами экономики, ЖКХ, образования, здравоохранения, транспорта, социальной защиты, экологии.
  • Законодательные структуры, будь то Государственная Дума, областное или краевое Законодательное Собрание или Совет народных депутатов непосредственно в муниципалитете. Здесь можно выступать непосредственно на профессиональной основе, а также в обеспечивающем аппарате всего органа или отдельно взятого депутата.
  • Дипломатические ведомства, отделы по внешнеэкономическим связям.
  • Надзорные органы (налоговая служба, правоохранительная, служба приставов).
  • Различные гражданские институты, занимающиеся вопросами социальной защиты, страхования, пенсионным обеспечением.
  • Многофункциональные центры, оказывающие государственные услуги населению.

Кроме того, можно остаться в качестве преподавателя в университете (предварительно отучившись в магистратуре и аспирантуре), пойти в научно-исследовательские центры.

Также коммерческие организации, где необходим управленческий персонал, очень часто предпочитают соискателей именно с дипломом государственного и муниципального управления.

Плюсы работы во властных структурах

  1. Если вы выбираете профессию государственное и муниципальное управление, работа вам будет обеспечена. Рынок вакантных должностей постоянно обновляется, причем спрос на специалистов наблюдается, как в федеральные органы, так и в муниципальные.
  2. Работодатель – это государство. Соответственно, все нормы трудового законодательства будут соблюдены, а заработная плата всегда будет приходить вовремя.
  3. Карьерный рост может начаться в обычной муниципальной администрации, а закончиться в Государственной Думе – все зависит от амбиций служащего, его умений и стараний.
  4. Знания, полученные в рамках обучения и в процессе работы, позволят быстро и эффективно решать свои собственные бытовые проблемы, так как вы будете точно знать, на что нужно обращать внимание в договорах, куда нужно обратиться по той или иной проблеме, какие права у вас имеются.
  5. У многих служащих в работе присутствуют командировки, поэтому вы будете иметь возможность побывать в разных уголках России и не только.
  6. Быть управленцем – это престижно. Служащих относят к современной интеллигенции.

Программа обучения

Для того чтобы стать грамотным специалистом, необходим обширный кругозор, который в университетах стараются максимально развить. Студент в обязательном порядке должен освоить основные дисциплины для общего развития, такие как: философия, история, математика, безопасность жизнедеятельности, иностранный язык, концепция современного естествознания, физическая культура, экология, политология.

Кроме того, существует целый ряд дисциплин по специальности: делопроизводство, правоведение (как общее, так и более узкое: гражданское, уголовное, административное, земельное и так далее), экономика (мировая, макро-, микро-), теория государственного и муниципального управления, управление проектами, управление территориями, территориальное устройство, менеджмент, маркетинг, комплекс дисциплин по информатике и многие другие.

Также существуют дисциплины, призванные развить личные качества студентов и их новаторскую жилку: психология, социология, этика, деловые коммуникации, консалтинг, культурология, логика, риторика, инновационный менеджмент, управление общественными связями и подобные курсы.

Таким образом, знания и опыт, широкий кругозор и тягу к исследованиям, развитие творческих и нормотворческих способностей, а также огромный спектр компетенций, которые применимы в различных сферах, дает обучение на специальности государственное и муниципальное управление. Кем потом работать, студент решит без проблем, так как кроме государственной службы такая база требуется и в других организациях, как коммерческого, так и некоммерческого плана.

В каких вопросах выпускник должен разбираться?

  • Знать Конституцию, основные федеральные и региональные законы.
  • Ориентироваться во властных структурах и системе управления государством.
  • Уметь находить достоверную законную информацию.
  • Знать экономические закономерности, политическую ситуацию в стране, проблемы в социальной сфере.
  • Уметь принимать обдуманные управленческие решения.
  • Владеть различными методами анализирования, прогнозирования, ведения статистики и составления отчетности.
  • Самое главное - понимать после получения специальности государственное и муниципальное управление, кем потом работать.

Какими качествами нужно обладать, чтобы стать успешным управленцем?

  1. Стремиться к знаниям.
  2. Быть пунктуальным.
  3. Обладать терпением и волей.
  4. Уметь исправлять ошибки.
  5. Мыслить на несколько шагов вперед.
  6. Не бояться вносить что-то новое в свою жизнь и работу.

Где можно получить образование?

В России получить данную специальность можно практически повсеместно в крупных городах и областных центрах. Фактически каждый классический и экономический вуз предлагает пройти подготовку и переподготовку по направлению государственное и муниципальное управление. Кем работать после обучения, средняя заработная плата на местах, рынок вакансий в пределах субъекта – данные вопросы можно задать непосредственно приемной комиссии, для того, чтобы однозначно определиться с профилем обучения.

Как правило, данная специальность платная, но есть и исключения. Поступить можно по результатам ЕГЭ, а также по собеседованию в случае, если у вас имеется уже среднее специальное образование.

На данный момент можно отучиться по полной программе бакалавриата, получить дополнительное образование или пройти курсы.

Государственное и муниципальное управление – это возможность получить широкие знания, навыки работы с людьми, узнать основы делопроизводства, кроме того человек со временем будет продвигаться по карьерной лестнице, что для многих важно.

Карьерный рост: с чего начать?

После окончания университета необходимо составить резюме. Далее на официальных сайтах властных структур изучить вакантные предложения и выбрать для себя самые привлекательные.

В государственной службе на должность берут только по конкурсу, поэтому стоит тщательно изучить нормативно-правовую базу соответствующего органа и основные акты, касающиеся государственной службы.

Необходимо заранее сделать весь необходимый пакет документов, который необходимо принести по месту прохождения собеседования. Как правило, замещение должности длится 1-2 месяца.

Таким образом, не стоит бояться поступать на государственное и муниципальное управление. Кем потом работать, вы точно решите за время обучения, так как во время производственных практик пройдет ознакомление с различными органами непосредственно, и вы выделите, что интереснее: социальная, законотворческая, экономическая, правоохранительная, природоохранная сфера или что-то еще. Даже если придет понимание, что данная профессия не для вас, то с имеющимися квалификацией и компетенциями вы легко найдете другую, более интересную для вас вакансию вне государственной службы.

www.syl.ru

Государственное и муниципальное управление - Что за профессия?

Эта профессия для неравнодушных, искренне переживающих о нуждах общества. Если ваша цель – незаметно, но уверенно создавать новую страну и общество, служить на благо людей и государства, то смело выбирайте эту профессию. Специальность подразумевает стабильную, хорошо оплачиваемую, интересную работу.

Что такое «Государственное и муниципальное управление»?

В каждом государстве существует аппарат, который управляет и организует различные направления государственной деятельности. Для удобства управления существует иерархия подчинения – муниципалитет, регион и федеральные органы управления.

На каждом из трех уровней перед работниками ставятся определенные задачи. Например, на муниципальном уровне – организация слаженной работы городских коммунальных служб, защита прав и свобод граждан, на региональном — контроль за деятельностью правоохранительных органов, на федеральном – корректировка, внесение поправок и написание законов федерального округа.

Данная специальность дает широкий спектр возможностей:

  • распределение и координация, контроль за расходом средств бюджета;
  • планирование и развитие экономики региона;
  • работа в общественной приемной с заявлениями граждан;
  • организация работы правоохранительных и хозяйственных структурных единиц;
  • управление и контроль над учреждениями здравоохранения;
  • работа в пенсионном фонде;
  • контроль и управление районными и федеральными службами занятости;
  • помощь и поддержка многодетных и малоимущих;
  • охрана природы, окружающей среды, ресурсов.

Эта специализация предоставляет широкий круг знаний по многим вопросам – от юриспруденции до биологии и географии.

В России

Специалистов данного профиля начали готовить с 1995 года, когда Министерство Образования установило стандарты и схемы обучения по этой специальности. Сейчас это направление самое востребованное из гуманитарных специальностей в ВУЗах страны.

Для того, чтобы Законы работали, нужны грамотные профессионалы, которые смогут грамотно осуществлять важные проекты, направленные на развитие страны и качественное улучшение жизни людей.

Что за профессия по специальности «Государственное и муниципальное управление»?

Есть ошибочное суждение, что после обучения выпускник получает специальность экономиста, юриста или бухгалтера. Это не так. Эта профессия подразумевает административную организационную работу и в государственных структурах, и в коммерческих фирмах.

Получив эту специальность можно планировать трудоустройство по следующим направлениям:

  • работа в госструктурах – это по сути посредничество между государством и гражданами. Не стоит сразу рассчитывать на большой заработок, но, даже самая скромная должность государственного служащего способна обеспечить хороший старт для роста по карьерной лестнице. Заработок – от 12 тысяч, повышается ежегодно и по регионам превышает среднюю зарплату;
  • в коммерческой организации всегда существует отдел взаимодействия с органами власти. Работа сотрудников состоит в анализе и мониторинге Законодательства, взаимодействии с государственными структурами, составление совместных программ и мероприятий с муниципальными органами, координация работы фирмы в русле проводимой государственной политики. Средний заработок (начальный) выше – от 20 тысяч, но карьерный рост незначительный, максимум – начальник отдела;
  • центры аналитики и консалтинговые компании – основной вид деятельности – аналитика и мониторинг, прогнозирование. Работа рутинная и однообразная, карьерного роста в этом направлении добиваются единицы.

Выпускники чаще всего выбирают работу в администрациях разных уровней, исполнительных органах власти, надзорных органах и гражданских институтах по защите прав и свобод населения.

Какие предметы необходимо сдавать для обучения?

В зависимости от ВУЗа, надо будет сдавать следующие экзамены:

  • математика;
  • русский язык;
  • история, обществознание, информатика и ИКТ – каждый ВУЗ определяет экзамен по собственному приоритету;
  • иностранные языки – по усмотрению ВУЗа.

Можно поступать на очную (дневную) и на заочную, или смешанную форму обучения.

Что пишут в дипломе после окончания обучения?

Бакалавр с указанием профильного направления, общая специальность – менеджер или специалист.

В зависимости от выбранного профиля в дипломе будет уточнение специализации:

  • финансы;
  • социальная сфера;
  • человеческие ресурсы;
  • городское хозяйство;
  • социальное и культурное развитие;
  • персонал (кадры).

При устройстве на работу специализация может стать решающим фактом для положительного решения.

Кем и где можно работать?

Если рассчитываете на карьерный рост, то нужно ориентироваться на государственные муниципальные структуры, если есть желание хорошей заработной платы, то нужно искать работу в туристических компаниях и крупных холдингах.

Выбор вакансий для выпускников этого направления довольно обширен, особенно в органах гос. управления.

Зарплата по этой специальности

Стартовая зарплата второй категории – 14 -20 тысяч, ведущий специалист – 25 – 30 тысяч, главный специалист – 35 тысяч, начальники отделов – от 40 тысяч. Оклады варьируются в зависимости от региона.

Википедия о профессии

Почитать статьи об этой профессии можно в Википедии. Интересные материалы на сайте Российской академии и в регламенте муниципальных управлений и ведомств. Многие федеральные ВУЗы также представлены в рубрикаторе Википедии.

Отзывы о профессии

Коррупцию в стране пока победить не удалось. Поэтому ориентироваться на хорошо оплачиваемую должность сразу без знакомств и связей проблематично. Придется потрудиться простым клерком года два три за зарплату в 15 – 18 тысяч, но гарантированную и с социальным пакетом.

Специализация менеджер (организатор) предоставляет отличные перспективы трудоустройства во многих коммерческих и торговых структурах.

Самые — Высокодоходные профессии во всем мире

Новые — Профессии будущего

Самые — Востребованные профессии

ladyeve.ru

Государственное и муниципальное управление – это функции

Понятие «управление» подразумевает функцию сложных организованных подсистем в любом смысле, обеспечивающих устойчивость их структуры, стабильность режима функционирования, предназначенного для реализации программных целей. Объектами власти выступают вещи, явления, разнородные процессы, все люди, а субъектом всегда будет человек или коллектив. Государственное и муниципальное управление – это движущая сила реализации политических намерений.

В современных политических условиях в системе распределения общественных дел выделяются три составные разновидности социального строя: общественное, муниципальное, государственное. Рассмотрим их детально.

  1. Общественное управление исполняется внутри и в границах объединений граждан через руководящие органы, которые создаются ими на основании принципов самоуправления, с применением локально-правового регулирования. Оно дополняется территориальным административным устройством, чётко определённым законом и связанным с обязательной регистрацией объединений, постоянным надзором и контролем их деятельности.

  2. Муниципальное управление – это вид местного самоуправления. Оно выступает в роли публичной власти, наиболее близкой к населению, и обеспечивает защиту интересов граждан, которые зависят от совместного проживания на общей территории.

  3. Государственное управление является главной сферой действия и применения установленных норм административного права. Оно действует в качестве формы реализации преимуществ власти и при помощи государственных органов, должностных лиц во всей системе социального устройства. В узком смысле под этим термином понимают только один уникальный вид деятельности, связанный с осуществлением исполнительной власти как одной из необходимых ветвей. В широком смысле сочетанием «государственное муниципальное управление» называют деятельность административных органов страны всех работающих ветвей государственной власти.

Все виды деятельности государства можно поместить в три группы относительно их места в системе реализации власти, качества содержания и форм выражения.

  1. Рядовые консолидированные формы принято называть ветвями государственной власти. По внутреннему содержанию работа органов каждой ветви представляется сложной и состоит из нескольких форм. Государственное и муниципальное управление – это деятельность представительных органов, для которых основной (определяющей) отраслью служит законодательная власть.

  2. Видовые специализированные формы вытекают из трёх ветвей политического устройства. Государственное и муниципальное управление – это функция аппарата власти, реализуемая прокурорской сферой, функционированием Счётной палаты, работой Уполномоченного по правам человека, органов Центризбиркома и других институтов.

  3. Функциональные формы содержат специфические функции правоохранительных и других общественных органов, совершающих следствие, оперативно-розыскную правовую деятельность.

Государственное и муниципальное управление – это фактор, выполняющий важнейшую роль при изучении работы державного обустройства вкупе с методами наблюдения за ними, различными частными методиками, изучением документов, статистических цифр, отчётов, сообщений средств массовой информации.

fb.ru

Муниципальное управление и его особенности

Муниципальное управление – это административная и экономическая деятельность местных органов власти, направленная на поддержание и развитие социальной и промышленной инфраструктуры города или другого поселения, а также управление учреждениями, которые находятся в собственности городской/поселковой общины. Такая деятельность осуществляется в рамках муниципальных границ согласно принятому и утвержденному депутатским корпусом Генеральному плану развития территории.

Муниципальное управление напрямую не является формой политического администрирования. Однако согласно действующей российской конституции, местные власти включены в единую систему государственной власти. Поэтому принимаемые муниципальными образованиями экономические, социальные и административные решения исполняются в рамках правовых норм, установленных федеральными органами власти.

Система государственного и муниципального управления отличается как по функциональным, так и по правовым критериям. Для государственного управления в большей мере характерна миссия общего контроля соблюдения федерального законодательства на конкретной территории. В то же время муниципальное управление занято экономическим развитием поселения. В частности, речь идет о поддержке и модернизации транспортной инфраструктуры, социальной сферы (медицина, образование, местные социальные программы), сборе и перераспределении местных налогов. Особое место в этом списке занимают региональные программы развития, которые обычно направлены на технологическую специализацию экономики муниципального образования.

Иначе говоря, муниципальное управление – это целый комплекс экономических, социальных и правовых воздействий на местную общину, ориентированных на повышение ее экономического благосостояния. Местные администрации вправе самостоятельно определять цели и задачи развития территории, не противоречащие федеральному законодательству.

В общей сложности муниципальное управление располагает такими функциональными возможностями, как:

- принятие местного бюджета и администрирование региональных налогов;

- выстраивание удобной, автономной по отношению к федеральной власти модели экономического развития, в частности, право создавать административно-бюрократические структуры по управлению муниципальной собственностью;

- привлечение населения к решению наиболее важных вопросов, в частности, путем проведения местных референдумов.

Кроме того, в функции муниципалитета входит и управление муниципальной собственностью. Наиболее проблемными вопросами являются поддержка и модернизация жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры и физического состояния жилого фонда. Дело в том, что большинство предприятий, отвечающих за развитие ЖКХ, либо приватизированы, либо проданы частным владельцам. Однако коммунальные сети по-прежнему находятся в муниципальной собственности, а потому возникает проблема совмещения интересов местной общины, администрации поселения и собственников энергокомпаний.

Аналогичная ситуация и в отношении транспортной инфраструктуры. Получается, что дороги и развязки в основном государственные или муниципальные, тогда как транспорт – частный. Соответственно, возникает вопрос о том, как управлять собственностью, которая принадлежит административно, но не в экономическом отношении. И это при том, что региональные экономические программы и администрирование местных налогов - основа муниципального управления.

fb.ru

Государственное и муниципальное управление

О государственном и муниципальном управлении рассказывает организатор олимпиады по этому направлению — Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Государственное и муниципальное управление — это профессия, которая дает возможность участвовать в масштабных проектах и оказывать влияние на развитие страны. Будущим руководителям стоит задуматься, как им приобрести знания и навыки, необходимые для управления коммерческой или государственной структурой. Хорошее управленческое образование строится на балансе теории и практики для решения задач по инновационному развитию общества, на комплексе дисциплин и проектов для формирования управленческого знания, открытости всему новому и осознании своей ответственности за успешное будущее нашей страны.

Мир меняется, меняются требования граждан к государству, совершенствуется система государственного и муниципального управления. Вместе с этим растет потребность работодателей в профессиональных управленцах с лидерскими качествами. Они должны владеть новыми технологиями разработки и реализации качественных управленческих решений в новых цифровых реалиях. Такие специалисты смогут реализовать себя в политике, начав с муниципального уровня и продвигаясь на федеральный, для служения гражданам в качестве их представителей в органах государственной власти.

У них также есть возможность выбрать карьеру государственного или муниципального служащего:

  • принимать участие в разработке значимых для страны нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения и ведение бизнеса в стране;
  • оказывать гражданам государственные и муниципальные услуги, повышая их удовлетворенность от взаимодействия с государством;
  • помогать государственным и муниципальным органам, обеспечивая их значимую для граждан деятельность;
  • осуществлять контроль и надзор за деятельностью организаций с использованием современных аналитических инструментов.

Кроме того, выпускники этого направления имеют возможность проявить себя лидерами и профессиональными руководителями, работая в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях, научных, образовательных, общественно-политических, некоммерческих и коммерческих организациях, а также в международных корпорациях.

yandex.ru

Государственное и муниципальное управление (6) - Учебное пособие

Федеральное агентство по образованию

Сибирский государственный аэрокосмический университет

имени академика М.Ф. Решетнева

Н.Т. Аврамчикова

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Учебное пособие

1 часть

Предназначено для бакалавриата по специальности 08.00.05. «Менеджмент»

Красноярск 2008

Рецензенты:

Доктор экономических наук, профессор, заместитель главы г. Красноярска, начальник департамента экономики администрации г. Красноярска Т.В. Зеленская

Кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой экономики и менеджмента Сибирского института бизнеса, управления и психологии Т.В. Дубровская

Аврамчикова, Н.Т.

Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / Н.Т. Аврамчикова, Сибирский государственный аэрокосмический университет – г. Красноярск, 2008 – 148 с.

Пособие посвящено актуальным проблемам государственного и муниципального управления в области территориального менеджмента. Оно, в отличие от предыдущих изданий, отражает происходящие в настоящий момент в России процессы радикального реформирования федеративного устройства и совершенствования государственной политики в области регионального управления.

Содержание и объем учебного материала в пособии соответствует государственному образовательному стандарту и рабочей программе по курсу «Государственное и муниципальное управление».

Учебное пособие состоит из 2-х частей. В первой части даны понятия о государстве и государственном управлении, рассмотрены теории возникновения государства, отражены вопросы государственного управления на общефедеральном и региональном уровнях. Вопросы муниципального управления, государственного регулирования экономикой и государственные и муниципальные финансы отражены во второй части пособия.

Данное пособие предназначено для слушателей бакалавриата по направлению 080500 «Менеджмент», аспирантов, менеджеров территориального управления – практиков, занимающихся проблемами теории и практики развития территории.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 5

1. Основные положения государственного и муниципального управления 7

1.1. Понятие управления. Виды управлений 7

1.2. Публичное управление 9

1.3. Элементы государственного и муниципального управления 10

1.4. Принципы государственного и муниципального управления 11

1.5. Пределы государственного и муниципального управления 13

1.6. Государственное управление в гражданском обществе 15

Вопросы и задания для самоконтроля 17

2. Понятие о государстве. Типы и формы государства 18

2.1.Сущность государства 18

2.2. Теории возникновения государства 19

2.3. Признаки и атрибуты государства 24

2.4.Функции государства 26

2.5. Типы и формы государства 27

2.6. Понятие и признаки правового государства 33

Вопросы и задания для самоконтроля 35

3. Государственное управление и государственная власть 36

3.1. Государственные образования 36

3.2. Государственное управление и государственная власть 38

3.3. Государственный аппарат и государственная служба 43

Вопросы и задания для самоконтроля 47

4. Общефедеральное государственное управление 48

4.1. Государственное устройство в России 48

4.2. Президентская власть в государственном управлении 50

4.3. Законодательная власть в государственном управлении 54

4.4. Исполнительная власть в государственном управлении 74

4.5. Судебная власть в государственном управлении 85

Вопросы и задания для самоконтроля 94

5. Региональное государственное управление 96

5.1. Регион как объект государственного управления. Реформирование

территориального устройства в России 96

5.2. Государственная региональная политика 100

5.3. Федеральное управление регионами 110

5.4. Государственное управление субъекта федерации 113

Вопросы и задания для самоконтроля 120

Заключение 122

Библиографический список 124

ВВЕДЕНИЕ

Все цивилизованные государства в современном мире, независимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом.

Как показывает исторический опыт, государство как одна из высших форм самоорганизации общества подвержено постоянным изменениям. Они часто происходят в виде государственных кризисов, изменяющих государственный строй. Природа государственных кризисов различна, поскольку они могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Один из таких факторов – высокая степень централизации власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может стать разрушение государства либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.

Все государства мира более свободны от ответственности за дела и судьбу хозяйствующих субъектов, чем от обязательств перед территориальными сообществами. Все большее число государств может позволить себе (хотя никогда не позволяет) полностью отказаться от вмешательства в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием через систему налогов, экологических, антимонопольных и прочих правовых ограничений, через законы о труде и государственно разрешенную деятельность профсоюзов и других общественных организаций. Ни одно государство в мире, как бы не декларировало и не обеспечивало оно самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет право уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных государственных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа.

В системе экономических наук «государственное и муниципальное управление», как вид управленческой деятельности, координирует отношения, сложившиеся между государством и обществом и отношения, складывающиеся внутри муниципального сообщества. Это неотъемлемая часть менеджмента территории, осуществляющая управление всей системой государственных органов и органов самоуправления.

Государственное и муниципальное управление включает в себя анализ причин возникновения государства и государственности и последовательно рассматривает методы государственного и муниципального управления в государстве, имеющем определенные форму правления, форму государственного устройства и политический режим.

Целью преподавания данной дисциплины является рассмотрение базовых положений теории государственного управления и приобретение навыка анализа и принятия управленческого решения в сфере государственного и муниципального управления.

Задачами изучения дисциплины является получение студентами систематизированных знаний о функционировании системы государственного и муниципального управления, обеспечение целостности представления о совокупности элементов, структурах и процессах государственного и муниципального управления, построении и совершенствовании его системы.

После окончания курса студенты должны иметь навыки и умение анализировать происходящие процессы формирования государственного и муниципального управления в современных условиях и давать оценку его эффективности.

1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие управления. Виды управлений.

Под управлением понимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека (коллектива).

Управление – универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами, физическими процессами, техническими системами. Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в системе мироздания, развития в природе, деятельность коллектива людей. Без управления наступает коллапс, беспорядок, анархия.

Управление – это процессцеленаправленного воздействия субъекта управления на объект управления. Управление обществом носит социальный характер и призвано регулировать отношения в коллективе. Его разновидности – государственное управление, муниципальное управление и самоуправление.

Необходимость появления государственного управления объясняется теми же причинами, что и появление государственного института в целом. Самой главной причиной является необходимость регулирования отношений в коллективе, то есть выполнение общих дел по достижению общих целей и интересов и преодоление конфликтов. На определённом этапе развития общества прежняя социальная родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества в способах решения «общих дел» и преодоления конфликтов. Тогда и произошло выделение особого слоя людей для регулирования общественных процессов. Возникло государство со своими органами.

Достижение общих целей и интересов осуществляется на основе целевогорегулирования общественных процессов. Ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий – развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти,которая сосредоточена в руках определенных институтовполитической системы. Прежде всего это государство,выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управлениеобществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.

Государственное управление различают в широком и узком смысле слова. В широком смысле под государственным управление понимается управление государственными делами, т.е. всей системой государственных органов. В узком смысле под государственным управлением понимаются распорядительные функции аппарата управления.

Признаками государственного управления являются: во – первых сознательный характер управления, что позволяет определить формы и методы контроля, коррекции и регулирования. Во – вторых - системный подход к управлению и осуществление управления с помощью специальных органов – «органов государственного управления». Ни один царь или даже диктатор не может управлять единолично. В – третьих - наличие формы государства: Формы правления (монархия или республика), формы государственного устройства (унитарное государство, федерация или конфедерация) и политического режима (демократический, авторитарный и тоталитарный).

Муниципальное управление и самоуправление имеет дело с частными, местными вопросами, затрагивающими интересы жителей определенной территории и населенного пункта или муниципального образования.

Слово «муниципальный» - синоним слову «местный» и в переводе с латинского означает «munis» (ноша, бремя) и «capio» (принимаю на себя), т.е. жители населенного пункта берут на себя «ношу» по управлению собственными делами. Муниципальное управление имеет две модели:

1. Местное (муниципальное управление) – местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью.

2. Местное самоуправление – местные органы власти формируются на выборных началах самими жителями города или района, независимо от государственной власти.

В чистом виде обе эти модели встречаются редко. Полная зависимость от центральных органов бюрократизирует местное управление, а полная независимость ставит на грань анархии, т.е., как правило, обе модели сочетаются: избирательность «снизу» сочетается с контролем «сверху» и независимость местного самоуправления имеет ограниченные рамки.

Т.о. муниципальная система управления сходна с государственной, существует параллельно с ней и действует на местном уровне. Муниципальное управление носит общинный характер и возникло раньше государственного управления.

На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы.Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, – местный «парламент», глава муниципального образования -местный «президент», его администрация – местное «правительство», департаменты – местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады – судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением.Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в не которых зарубежных странах – губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местах.

В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено – субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления.

1.2. Публичное управление

Государственная и муниципальная власть являются публичными, т.к. возникают в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями.

Публичная власть связана с двумя факторами: общие интересы, которые на определенном этапе становятся общественными и социальная асимметрия(неравенство). В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная - первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни.

Публичная власть – явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим, во - первых какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними. Во – вторых, необходимо, как правило, совершение соответствующего юридически значимого факта. Такой акт необходим и в том случае, если для управления используются институты непосредственной демократии, ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом. В результате возникает публичное управленческое решение: определенная связь между субъектом и объектом управления.

Публичное управление – это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще – чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление – разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.

Государственная власть имеет федеральный и региональный уровни и состоит из 3 – ух ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. Муниципальная власть имеет только местный уровень (муниципальное образование) и состоит из 2 – ух ветвей: законодательной и исполнительной.

В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений. Различные органы государства, местного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законодательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения, полномочия (права и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), ответственность и т.д.

1.3. Элементы государственного и муниципального управления.

Главными элементами государственного и муниципального управления являются субъект и объект управления, цели, управленческое решение, ресурсы и сроки.

Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление – это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональныхначалах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект – субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В системе управления важнейшее значение занимают его цели.Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы.

Цели управления определяют суть управленческого решения:выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты. Главными требованиями к принятию управленческих решений являются их обоснованность и эффективность. Важнейшее значение имеет обоснованностьуправленческого решения. В таком решении возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие. Для достижения успеха важное значение имеет стабильностьуправления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективностьуправления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность.

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, необходимо оценить предварительно наличие для этого ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных).

Важное значение имеют сроки.Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, не имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

1.4. Принципы государственного и муниципального управления

Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число. Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие базовые принципы управленческой деятельности:

- Публичная власть управляющего.Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой – муниципального управления неодинаковы.

- Единство руководства и разделение управленческого труда.Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

- Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей.При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

- Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе.Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

- Необходимая степень централизации и иерархии в управлении.Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

- Постоянство управленческого персонала.Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

- Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа.Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

- Обратная связь в управлении.Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак протеста либо согласия с управленческим решением) и пассивными (в виде текущей информации).

- Вознаграждение управленческого труда.Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

На основе базовых принципов управленческой деятельности можно сформулировать основные принципами государственного и муниципального управления:

Принцип разделения властей. Предложен в 1748 г.французским ученым Ш. Монтескье. Предполагает разделение единоличной государственной власти на 3 ветви: законодательную, исполнительную и судебную, что служит условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата., позволяет сформировать систему сдержек и противовесов.

Принцип комплементарности. Характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти, что предполагает создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления.

Принцип субсидиарности. Определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. При этом передача полномочий на более высокий уровень управления может быть осуществлена только при условии невозможности их выполнения на низшем уровне.

Принцип суверенности. Предполагает наличие фактической независимости при реализации властных полномочий. Государственный сувернитет – полновластие государства внутри страны и его независимость на международной арене.

Принцип демократизма.Нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрания государственных и муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития.

Принцип гомогенности. Предполагает преимущество федерального права над региональным. Региональное законодательство должно не противоречить и соподчиняться федеральному.

textarchive.ru

Государственное и муниципальное управление — публичное управление

ЧиркинВ.Е.

Ч-64 Государственное и муниципальное управление: Учебник. — М.:Юристъ,2003.-320с.

ISBN 5-7975-0623-8 (в пер.)

Учебник предназначен для введения в специальность студентов, обучающихся по специальности «государственное и муниципальное управление». Это комплексное издание, в котором освещаются различные управленческие структуры и процессы, рассматриваются вопросы эффективности управления, взаимосвязи и своеобразия различных управленческих институтов, соотношение государственного и муниципального управления.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудников органов управления.

УДК 351/354(075.8) ББК 67.401

ISBN 5-7975-0623-8 © «Юристь», 2003

© Чиркин В.Е., 2003

ПРЕДИСЛОВИЕ

Подготовка по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия), общепрофессиональных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту. — будущему менеджеру— общее представление о своей специальности. Подобного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за рубежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравнительно недавно (в 2000 г.).

В учебнике автор использует в основном российский материал, но для сравнения привлекаются данные и по другим странам. В ходе изучения выявляются позитивные и негативные стороны различных управленческих структур и процедур, рассматриваются вопросы повышения эффективности управления, своеобразные и необходимые взаимосвязи в деятельности различных управленческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государственного и муниципального управления. Правильное решение задач управления снижает необходимый для общества уровень затрат на управление.

В учебнике принят широкий подход к управлению', которое выходит за пределы собственно администрирования. Думается, что это наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.

Глава 1 - ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Государственное и муниципальное управление — публичное управление

Понятие управления.Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно. Не все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.

Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д. .

Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, 'просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Различные вопросы управления (часто без употребления этого слова, заменяемого другими) изучаются многими отраслями знания. В данном учебном пособии речь идет только об управлении в обществе на уровне страны и муниципального образования. В нем не рассматриваются способы управления в международном сообществе, которое тоже поддается различным способам управления (Организация Объединенных Наций, ее органы пресекают агрессивную войну или посылают миротворцев в «горячие точки» планеты): Не говорится об управлении и в тех странах, которые выступают лишь как географические понятия, а также управлении в местных племенных образованиях, которое не является муниципальным. В учебнике речь идет об управлении в государственно-организованном обществе. В любом обществе существует множество разновидностей управления, например управление техническими системами, железнодорожным движением, процессами в ядерных реакторах. Такое управление также осуществляется в государственно-организованном обществе, а не вне его. В учебнике речь идет об общественном, социальном, а не техническом управлении (например, работа авиадиспетчеров) и не о личном, персональном управлении (использование родительской власти в семье для управления поведением детей).

В свою очередь, социальное управление многолико. В учебном пособии рассматриваются не все разновидности социального управления, существующие в стране. В нем говорится только о публичном (государственном и муниципальном) управлении, т.е. об управлении при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и об управлении в масштабах муниципального образования (села, города, района и т.д.), т.е. при использовании публичной власти от имени соответствующего территориального коллектива.

Социальное управление.Любой коллектив (а общество — наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени — советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе — парламенты, правительства и т.д.).

С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.

Политическое управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы —

упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления — регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений объективно осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества — экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д.

Задача конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий — развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.

На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, — местный «парламент», глава муниципального образования — местный «президент», его администрация — местное «правительство», департаменты — местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады — судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и Другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах — губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местax. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено — субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного само-управления.

Государственное и муниципальное управление, как оно охарактеризовано выше, это — широкая, политологическая трактовка управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормо-творческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), Другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.)1. В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.

В данном учебнике государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий

1 Иногда говорится о других ветвях государственной власти: учредительной, контрольной, президентской и др. Называют также «власть прессы», средств массовой информации («четвертая власть»), но это не государственная власть.

подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.

В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) — путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.

Публичная власть в государственном и муниципальном управлении.Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.

Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом — коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) — государственным и муниципальным.

Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.

Различия государственной и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях государственного и муниципального управления.

Публичное управление. Публичная власть — явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.

Публичное управление — это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.

Структурность и бесструктурность в государственном и муниципальном управлении.Общество и муниципальное образование — сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество и муниципальное образование управляется структурно-бесструктурным способом. Органы государства и муниципального образования задают управлению структурность, но помимо них в обществе, муниципальном образовании действуют другие факторы (экономического, социального, идеологического и т.д. характера), оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация (включая указания и иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, бывших однокурсников и т.д.), может оказывать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это — шутливый пример. На деле многие процессы социального управления в обществе и в муниципальном образовании имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и т.д.), и органы государства и муниципального образования могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

Принципы государственного и муниципального управления.Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число (наибольшее, 14, названо французским автором А.Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы государственного и муниципального управления.

1. Публичная власть управляющего. Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы.

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

4. Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

Субъект, объект и содержание государственного или муниципального управления.Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган — совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление — это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект — субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия — не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них — те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Для достижения разных целей используются разные способы. Техническое управление дорожным движением со стороны государственной инспекции по безопасности дорожного движения или деятельность администрации муниципального образования по ремонту школы совсем не то, что управление обществом путем принятия законов парламентом или утверждение бюджета муниципального образования его представительным органом. Управление путем принятия судебных решений отличается от управления, осуществляемого заведующим отделом администрации муниципалитета, деятельность Уполномоченного по правам человека совсем не та, что протест прокурора на незаконное решение органа местного самоуправления, и т.д.

Элементы государственного и муниципального управления. Всистеме управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х гг. XX в.).

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении- возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они весьма различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, tie имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

Прямые и обратные связи в управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения .(продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный Цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) — вывод (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

megaobuchalka.ru